2018-04-23
[摘要]黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，中央財(cái)政大力支持生態(tài)文明建設(shè),取得明顯成效。但是許多環(huán)境問題是歷史長期累積形成的，治理難度大；財(cái)政稅收在支持生態(tài)文明建設(shè)上也存在一些問題。當(dāng)前需深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，積極完善財(cái)稅工作，大力促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，擺在全局工作的突出位置，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各個(gè)方面和全過程。財(cái)政部黨組堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，創(chuàng)新機(jī)制加大投入，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)并取得積極成效。當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)形勢(shì)依然緊迫和嚴(yán)峻，需要深入貫徹落實(shí)黨的十九大精神，研究完善財(cái)稅政策，更好地支持生態(tài)文明建設(shè)。
一、中央財(cái)政大力支持生態(tài)文明建設(shè)成效顯現(xiàn)
（一）加大對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)構(gòu)筑安全生態(tài)格局
一是加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度。均衡性轉(zhuǎn)移支付按照各地標(biāo)準(zhǔn)收入和標(biāo)準(zhǔn)支出的差額進(jìn)行分配。標(biāo)準(zhǔn)收入根據(jù)工業(yè)增加值等指標(biāo)測(cè)算，標(biāo)準(zhǔn)支出選取總?cè)丝?、可居住面積等因素測(cè)算，并增加了海拔等環(huán)境指標(biāo)，因此現(xiàn)行均衡性轉(zhuǎn)移支付制度測(cè)算已經(jīng)體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)保因素。生態(tài)資源豐富、環(huán)境脆弱敏感地區(qū)，一般也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較為落后的地區(qū)，其開展生態(tài)保護(hù)、排放控制、污染治理等客觀上會(huì)帶來財(cái)政減收增支，標(biāo)準(zhǔn)收支差額會(huì)進(jìn)一步放大，中央財(cái)政支持力度相應(yīng)增加。近年來，中央財(cái)政不斷加大均衡性轉(zhuǎn)移支付力度，2017年規(guī)模已經(jīng)達(dá)到1.25萬億，比2013年增加了5000億元，增長了67%，有效加大了對(duì)生態(tài)地區(qū)的支持力度。
二是實(shí)施重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。為突出維護(hù)國家生態(tài)安全，中央財(cái)政額外安排資金，對(duì)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的生態(tài)類限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)以及青海三江源、南水北調(diào)中線工程水源地等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)給予專門補(bǔ)助。目前，重點(diǎn)補(bǔ)助縣市總數(shù)達(dá)到819個(gè)，占國土面積的比例超過50%。開展縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)，對(duì)林、草、水域、濕地等自然生態(tài)要素和空氣、水質(zhì)、污染物排放等環(huán)境質(zhì)量要素進(jìn)行評(píng)價(jià)考核，建立完善與環(huán)境質(zhì)量變化掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制。
（二）設(shè)立大氣、水、土壤專項(xiàng)資金，解決群眾最關(guān)心的突出環(huán)境問題
一是增加資金投入。中央財(cái)政分別設(shè)立專項(xiàng)資金，資金規(guī)模逐年增加。2013年設(shè)立大氣專項(xiàng)，預(yù)算安排從2013年的50億元增加到2017年的120億元。2015年設(shè)立水專項(xiàng)，2017年預(yù)算安排120億元。2016年設(shè)立土壤專項(xiàng)，2017年預(yù)算安排112億元。2017年三個(gè)專項(xiàng)合計(jì)預(yù)算安排352億元。
二是優(yōu)化資金分配格局。大氣專項(xiàng)重點(diǎn)解決京津冀及周邊、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，向霧霾問題最為嚴(yán)重和突出的京津冀及周邊地區(qū)傾斜。土專項(xiàng)重點(diǎn)強(qiáng)化對(duì)基礎(chǔ)性、支撐性的土壤污染詳查工作支持。水專項(xiàng)按重點(diǎn)流域、飲用水源地、地下水保護(hù)和治理等工作任務(wù)量的因素進(jìn)行分配，加大對(duì)南水北調(diào)工程水源區(qū)，長江、黃河流域治理的支持。特別是近年來集中加大了對(duì)水質(zhì)良好湖泊保護(hù)的支持力度，納入支持范圍的77個(gè)湖泊水質(zhì)類別總體保持并提升。
三是完善資金管理。專項(xiàng)資金均采取按因素法切塊方式分配，由地方結(jié)合本地實(shí)際確定支持重點(diǎn)，統(tǒng)籌用于最需要的領(lǐng)域；逐步建立起激勵(lì)約束機(jī)制，根據(jù)大氣、水環(huán)境質(zhì)量考核結(jié)果安排資金。2017年對(duì)水環(huán)境質(zhì)量改善明顯的江西、浙江、重慶3個(gè)省市獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)空氣質(zhì)量改善排名靠前的河北、山東省給予資金獎(jiǎng)勵(lì)，同時(shí)對(duì)部分未完成任務(wù)的省份扣減財(cái)政補(bǔ)助資金。
（三）實(shí)施財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)政策，大力支持生態(tài)保護(hù)與修復(fù)
一是支持實(shí)施退耕還林還草。為執(zhí)行好這項(xiàng)重大的生態(tài)工程、民生工程，財(cái)政部做了深入調(diào)查研究，由中央財(cái)政對(duì)退耕戶給予糧食補(bǔ)助和現(xiàn)金補(bǔ)貼。目前，中央財(cái)政累計(jì)安排退耕還林還草補(bǔ)助4166億元，其中2017年安排212億元。工程的實(shí)施，有效促進(jìn)了水土流失和沙化土地治理。
二是全面加強(qiáng)天然林資源保護(hù)。為貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記“研究把天保工程擴(kuò)大到全國，爭取把全國的天然林都保護(hù)起來”重要指示精神，財(cái)政部在完善天然林資源保護(hù)工程二期政策基礎(chǔ)上，推動(dòng)實(shí)施天然林保護(hù)全覆蓋，對(duì)已納入政策保護(hù)范圍的，適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)未納入范圍的，采取新的停伐補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策。2013—2017年，中央財(cái)政累計(jì)安排2005億元，有效推動(dòng)了天然林保護(hù)工作。
三是實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺Ｘ?cái)政部會(huì)同農(nóng)業(yè)部在內(nèi)蒙古、新疆、西藏等8個(gè)主要草原牧區(qū)省份全面實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，并逐步將政策實(shí)施范圍擴(kuò)大到了全國13個(gè)草原省區(qū)。2011—2017年，中央財(cái)政共投入草原補(bǔ)獎(jiǎng)資金1137億元，僅2017年安排188億元。在草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咄苿?dòng)下，草原長期超載畜量的勢(shì)頭初步得到遏制，草原生態(tài)環(huán)境正逐步恢復(fù)，促進(jìn)牧民持續(xù)穩(wěn)定增收。
四是開展山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程。2016年財(cái)政部會(huì)同國土部、環(huán)保部啟動(dòng)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程試點(diǎn)，核心就是按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，推動(dòng)建立生態(tài)保護(hù)修復(fù)的新模式。
五是支持實(shí)施海綿城市試點(diǎn)示范。財(cái)政部會(huì)同住建部、水利部于2015年啟動(dòng)了海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作，通過競爭性方式分兩批確定北京、天津、上海、重慶等30個(gè)試點(diǎn)城市，共安排資金254億元予以支持。目前，試點(diǎn)城市水資源涵養(yǎng)、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境保護(hù)、水安全應(yīng)急能力明顯提升，發(fā)揮了示范帶動(dòng)作用，有效促進(jìn)優(yōu)化了城市建設(shè)發(fā)展理念。
（四）發(fā)揮財(cái)稅政策引導(dǎo)作用，促進(jìn)綠色低碳循環(huán)發(fā)展
一是支持鋼鐵、煤炭行業(yè)“去產(chǎn)能”。鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)是資源消耗和污染排放大戶，對(duì)大氣環(huán)境質(zhì)量影響較大。2016年中央財(cái)政設(shè)立總規(guī)模1000億元的工業(yè)企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，專門用于鋼鐵、煤炭行業(yè)化解過剩產(chǎn)能中的職工安置。全年壓減鋼鐵產(chǎn)能6500萬噸以上、煤炭產(chǎn)能2.9億噸以上，鋼鐵煤炭行業(yè)產(chǎn)能利用率明顯回升，經(jīng)濟(jì)效益明顯好轉(zhuǎn)。
二是積極培育綠色發(fā)展“新動(dòng)能”。實(shí)施對(duì)新能源汽車推廣補(bǔ)助政策，促進(jìn)我國新能源汽車跨越式發(fā)展。支持可再生能源發(fā)電，對(duì)光伏、風(fēng)電等發(fā)電實(shí)行度電補(bǔ)貼，支持清潔能源發(fā)展。目前，我國可再生能源發(fā)電裝機(jī)容量占全部電力裝機(jī)的35%，已經(jīng)穩(wěn)居全球首位。
三是支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)。中央財(cái)政安排資金105億元，支持129家園區(qū)開展循環(huán)化改造；安排資金47.6億元，支持49個(gè)“城市礦產(chǎn)”示范基地建設(shè)；安排資金10.1億元，支持100個(gè)試點(diǎn)城市開展餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理試點(diǎn)；安排資金2.3億元，在貴州選取8個(gè)企業(yè)支持開展水泥窯協(xié)同處置固體廢物試點(diǎn)示范。通過試點(diǎn)示范，提高再生資源集聚加工能力，節(jié)約能源消耗，減少污染物和廢棄物的排放。
（五）著力完善稅收政策，注重發(fā)揮稅收杠桿調(diào)節(jié)作用
積極推進(jìn)稅制改革、完善稅收政策，切實(shí)發(fā)揮好稅收對(duì)促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的調(diào)控作用。擴(kuò)大消費(fèi)稅調(diào)節(jié)范圍，把過度耗費(fèi)自然資源、嚴(yán)重污染環(huán)境的消費(fèi)品，納入消費(fèi)稅征稅范圍；適當(dāng)提高成品油消費(fèi)稅稅率。優(yōu)化增值稅引導(dǎo)機(jī)制，對(duì)資源綜合利用產(chǎn)品和勞務(wù)給予即征即退一定比例增值稅的優(yōu)惠，取消“兩高一資”產(chǎn)品出口退稅，對(duì)可再生能源發(fā)電實(shí)行增值稅優(yōu)惠政策。實(shí)施企業(yè)所得稅優(yōu)惠，企業(yè)從事符合條件的環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目所得，給予“三免三減半”的優(yōu)惠；對(duì)企業(yè)購置并實(shí)際使用規(guī)定范圍內(nèi)的環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備給予按投資額10%抵免企業(yè)所得稅的優(yōu)惠。強(qiáng)化關(guān)稅的調(diào)節(jié)作用，對(duì)進(jìn)口的環(huán)保設(shè)施、環(huán)保材料采用較低的關(guān)稅稅率，降低企業(yè)成本。對(duì)進(jìn)口環(huán)境有嚴(yán)重污染和預(yù)期污染而又難以治理或治理成本較高的原材料、產(chǎn)品等征收較高關(guān)稅，從嚴(yán)控制“輸入型”污染源。推進(jìn)資源稅改革，全面實(shí)施資源稅從量改從價(jià)計(jì)征改革，將稅收與資源價(jià)格掛鉤，建立有效的稅收自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)資源節(jié)約利用。積極推動(dòng)環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅，經(jīng)全國人大常委會(huì)審議通過，自2018年1月1日起對(duì)企業(yè)排放的廢水、廢氣、固體廢棄物和噪音等征收環(huán)境保護(hù)稅。
總的看，經(jīng)過中央與地方共同努力，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的財(cái)稅政策體系在加速構(gòu)建，針對(duì)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)修復(fù)關(guān)鍵領(lǐng)域、薄弱環(huán)節(jié)的財(cái)政支持政策已經(jīng)制定并逐步完善，稅收杠桿促進(jìn)資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的引導(dǎo)作用不斷增強(qiáng)，國家財(cái)政有效推動(dòng)了生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程。
二、當(dāng)前支持生態(tài)文明建設(shè)存在的問題分析
由于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，重化工產(chǎn)業(yè)占比太重，長期以來過度依賴資源能源消耗，一些重要污染物排放量長期處于高位，許多環(huán)境問題是歷史長期累積形成的，治理難度大。
（一）政府承擔(dān)的環(huán)境治理支出責(zé)任偏重，市場主體責(zé)任未有效落實(shí)
據(jù)世界銀行分析，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量狀況與環(huán)保投資密切相關(guān)，當(dāng)環(huán)保投資占GDP的比例達(dá)到1%—1.5%時(shí)，可以控制生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)；達(dá)到2%—3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量才會(huì)逐步有所改善。2016年我國全社會(huì)環(huán)保投入約1.3萬億元（包括政府和企業(yè)投入），約占GDP的1.7%。1.3萬億投入中，全國節(jié)能環(huán)保直接投入約為4700多億元，如果再加上通過科技等投入及稅收優(yōu)惠，政府總投入至少6000億元，約占總體環(huán)保投入的一半，無論是與發(fā)達(dá)國家相比，還是與發(fā)展中國家相比，占比都是非常高的。
因此，當(dāng)前我國環(huán)保投入不足，突出表現(xiàn)為企業(yè)污染治理責(zé)任不落實(shí)，投入不夠，其深層次的原因是企業(yè)環(huán)境成本內(nèi)部化不足，未達(dá)標(biāo)排放問題依然突出，如中央環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)，在京津冀及周邊區(qū)域，仍有大量散亂污企業(yè)，有的根本沒有任何環(huán)境治理設(shè)施，污染直排環(huán)境，長期以來其污染最終由政府埋單。再加上資源環(huán)境產(chǎn)品的價(jià)格機(jī)制沒有理順，電、氣、油、熱、污水和垃圾處理等，沒有完全將環(huán)境成本內(nèi)部化并通過價(jià)格轉(zhuǎn)移出去，最終消費(fèi)者也未承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境治理成本。
（二）中央與地方生態(tài)文明建設(shè)事權(quán)劃分不盡合理,財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任不完全匹配
目前我國環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不清晰，系統(tǒng)性、完整性不夠，即使在有些法律法規(guī)中做了原則性規(guī)定，也缺乏細(xì)化的條例解釋，未得到有效落實(shí)。一方面，跨區(qū)域的環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)事權(quán)界定不夠清晰。關(guān)系國家生態(tài)安全格局，以及跨區(qū)域的大江大河的生態(tài)保護(hù)與環(huán)境治理，應(yīng)當(dāng)屬于中央事權(quán)或中央與地方共同事權(quán)，但由于缺乏相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)支撐，或缺乏合作共治平臺(tái)，目前這部分事權(quán)也沒有得到很好落實(shí)。另一方面，地方環(huán)境治理責(zé)任需要進(jìn)一步細(xì)化落實(shí)。按照《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，“地方應(yīng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。但對(duì)跨區(qū)域流動(dòng)的大氣、水環(huán)境治理責(zé)任細(xì)化不夠，近年來，不少地方也加大了環(huán)境保護(hù)生態(tài)建設(shè)的投入，但總體來看，地方支出比重仍然偏小，中央財(cái)政承擔(dān)了較大的支出比重。
（三）生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不夠健全，生態(tài)保護(hù)地區(qū)與受益地區(qū)間的利益協(xié)調(diào)有待加強(qiáng)
近年來，我國建立了以重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付為主體的縱向補(bǔ)償機(jī)制，與以跨省流域生態(tài)補(bǔ)償為試點(diǎn)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。目前看，主要存在兩方面問題，一方面，重點(diǎn)生態(tài)功能轉(zhuǎn)移支付資金使用管理進(jìn)一步加強(qiáng)。中央財(cái)政加大了一般性轉(zhuǎn)移支付力度，大部分地區(qū)用于民生改善和生態(tài)保護(hù)，取得了良好的社會(huì)效益和生態(tài)效益。但也有部分地方對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的價(jià)值認(rèn)識(shí)不夠，重經(jīng)濟(jì)、輕生態(tài)的想法依然存在。據(jù)環(huán)保部發(fā)布的《2015年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，11.59%的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變好，72.15%的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定，13.82%的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量有變差的趨勢(shì)。沿海污染行業(yè)有向中西部轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，近期還暴露出在國家批復(fù)的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)仍然存在礦產(chǎn)資源勘查開采等活動(dòng)，如祁連山就是個(gè)典型例子。另一方面，橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)較為緩慢。目前沒有專門的法律法規(guī)對(duì)生態(tài)保護(hù)與受益主體的權(quán)責(zé)做出界定。橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償以地方為主，中央給予支持。但上下游省份往往協(xié)作難度大，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式上經(jīng)常會(huì)存在分歧，難以達(dá)成一致。不少地方反映橫向補(bǔ)償力度不夠，生態(tài)價(jià)值沒有充分體現(xiàn)出來，生態(tài)脆弱地區(qū)居民收入水平、公共服務(wù)水平較低，“守著綠水青山過苦日子”現(xiàn)象依然存在。
（四）環(huán)境污染防治尚未形成合力，財(cái)政專項(xiàng)資金績效有待提高
一是專項(xiàng)資金預(yù)算執(zhí)行不理想，部分地方存在“錢等項(xiàng)目”的情況。檢查發(fā)現(xiàn)，2016年中央水污染防治專項(xiàng)資金支持的850多個(gè)項(xiàng)目中，截至2016年底，還有360多個(gè)項(xiàng)目未開工建設(shè)，很多省份開工率都低于30%。二是資金使用較為分散。部分地區(qū)層層將資金按因素法切塊分配到基層單位，有的地方按照大氣十條、水十條簡單分解任務(wù)，并沒有按照中央部署要求，結(jié)合地方實(shí)際情況，認(rèn)真謀劃影響當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的重大治理工程，資金使用對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目保障不夠，資金使用效果大打折扣。三是個(gè)別地方還存在挪用問題。將專項(xiàng)資金用于工作經(jīng)費(fèi)等基本支出，沒有能夠發(fā)揮資金最大效益。
（五）稅收制度需要健全完善，相關(guān)制度建設(shè)有待進(jìn)一步加快
目前稅收政策調(diào)整還有空間。比如，部分地區(qū)現(xiàn)行排污費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)低，企業(yè)排污交費(fèi)小于其治理成本，對(duì)企業(yè)排污約束不夠。資源稅征收范圍目前僅限于礦產(chǎn)資源，對(duì)水開征資源稅剛剛試點(diǎn)，對(duì)其他資源如森林、草場、灘涂等自然資源占用還未納入。
當(dāng)前，各項(xiàng)生態(tài)文明制度建設(shè)正在推進(jìn)中。自然資源資產(chǎn)負(fù)債表處于試點(diǎn)編制階段，科學(xué)核算自然生態(tài)價(jià)值目前還缺乏辦法與手段，對(duì)深入開展地區(qū)間生態(tài)補(bǔ)償還不能形成理論支撐。環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場體系發(fā)育不完善，需要進(jìn)一步營造環(huán)境，增強(qiáng)市場活力。空間規(guī)劃體系等制度需要進(jìn)一步抓緊落地，形成更為有效的空間管控。
三、積極完善財(cái)稅工作，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)
新時(shí)期財(cái)政支持生態(tài)文明建設(shè)，要深入貫徹黨的十九大精神，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)重要戰(zhàn)略思想，注重處理好以下關(guān)系：
一是協(xié)調(diào)理順政府與市場關(guān)系，更大程度與更廣范圍鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域。切實(shí)改變目前政府環(huán)保支出責(zé)任過重的局面，按照“誰污染、誰治理”原則，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)治理的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理成本內(nèi)部化。通過有效的機(jī)制安排、完善的政策體系，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入，推動(dòng)綠色發(fā)展。
二是正確處理中央與地方關(guān)系，建立激勵(lì)相容的生態(tài)文明建設(shè)政策體系。根據(jù)受益范圍、激勵(lì)相容等原則，合理界定中央與地方在環(huán)境治理與生態(tài)文明建設(shè)方面的事權(quán)及責(zé)任劃分；發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，增加對(duì)地方政府環(huán)境生態(tài)的考核比重，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的責(zé)任落實(shí)，加快建立完善激勵(lì)約束機(jī)制，真正使得地區(qū)生態(tài)環(huán)境改善者得到正向激勵(lì)；使得生態(tài)環(huán)境退化者得到懲罰，從而匯聚形成中央與地方支持生態(tài)建設(shè)的政策資金合力。
三是正確處理保護(hù)與發(fā)展關(guān)系，真正將綠色生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。加快制度體系建設(shè)，充分實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)價(jià)值。要使生態(tài)產(chǎn)品供給者生產(chǎn)成本與發(fā)展機(jī)會(huì)成本得到合理補(bǔ)償，生態(tài)產(chǎn)品消費(fèi)者支付相應(yīng)成本；增強(qiáng)地方綠色發(fā)展能力，促進(jìn)建立綠色價(jià)值共享機(jī)制，在生態(tài)保護(hù)的前提下，走出生態(tài)代價(jià)較小、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益好的發(fā)展路子。
（一）完善重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，支持守住生態(tài)保護(hù)紅線
將生態(tài)功能重要、生態(tài)脆弱敏感地區(qū)作為生態(tài)功能區(qū)，實(shí)行限制或禁止開發(fā)是從源頭上保證少做或不做損害自然生態(tài)的根本性舉措。根據(jù)中央制定的《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》，各地區(qū)要加快劃定生態(tài)紅線。京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟(jì)帶沿線各?。▍^(qū)、市）要率先劃定生態(tài)保護(hù)紅線。調(diào)整完善生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)生態(tài)紅線真正落實(shí)到位，將生態(tài)脆弱的敏感區(qū)有效保護(hù)起來。一是進(jìn)一步加大資金投入力度，中央財(cái)政將持續(xù)加大對(duì)禁止開發(fā)區(qū)與限制開發(fā)區(qū)的支持力度，加大對(duì)提供生態(tài)產(chǎn)品地區(qū)的支持，促進(jìn)這些地區(qū)基本公共服務(wù)不斷提升。二是加強(qiáng)資金使用管理，切實(shí)避免“一邊享受生態(tài)轉(zhuǎn)移支付，一邊發(fā)展工業(yè)影響生態(tài)”的現(xiàn)象。強(qiáng)化資金使用的激勵(lì)約束機(jī)制，加大資金撥付與考核結(jié)果掛鉤的機(jī)制，對(duì)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變差、污染控制不力的地區(qū)扣減轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。鼓勵(lì)地方培育新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，通過構(gòu)建綠色產(chǎn)業(yè)體系、有序發(fā)展有機(jī)生態(tài)農(nóng)業(yè)、探索生態(tài)扶貧、適度開發(fā)旅游等，使綠水青山產(chǎn)生巨大的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，真正將生態(tài)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)。三是完善配套政策，抓緊制定出臺(tái)相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、環(huán)保、國土、教育、社保等方面政策，特別是產(chǎn)業(yè)政策要抓緊制訂準(zhǔn)入的負(fù)面清單，堅(jiān)決制止污染企業(yè)向重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移，對(duì)于生態(tài)紅線內(nèi)的礦業(yè)勘查開采、水電開發(fā)等活動(dòng)應(yīng)抓緊清理退出。
（二）切實(shí)提高專項(xiàng)資金管理績效，支持打好污染防治“三大戰(zhàn)役”
一是地方應(yīng)提前謀劃重點(diǎn)環(huán)保工程，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際需要，加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)，科學(xué)部署重大污染治理項(xiàng)目，確保項(xiàng)目管用有效；要切實(shí)改變以往層層切塊下達(dá)，資金使用分散的局面，集中財(cái)力確保重點(diǎn)污染治理項(xiàng)目，提前做好項(xiàng)目儲(chǔ)備，避免錢等項(xiàng)目。在大氣治理方面，在環(huán)境容量不足地區(qū)，要繼續(xù)堅(jiān)決淘汰過剩產(chǎn)能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)施重點(diǎn)行業(yè)提標(biāo)改造，強(qiáng)化環(huán)保約束，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在土壤污染防治方面，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)開展好土壤污染詳查工作。在水污染防治方面，要加強(qiáng)重點(diǎn)流域污染綜合治理，強(qiáng)化飲用水源地保護(hù)。積極推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染。繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境綜合治理，積極推進(jìn)社會(huì)購買農(nóng)村環(huán)境服務(wù)，培育生態(tài)環(huán)保市場主體，建立起維護(hù)運(yùn)營長效機(jī)制，確保建成的環(huán)保設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)營，發(fā)揮效益。
二是進(jìn)一步完善以改善環(huán)境質(zhì)量為核心的資金分配機(jī)制。中央財(cái)政將繼續(xù)加大專項(xiàng)資金投入，資金分配將突出結(jié)果導(dǎo)向，以空氣質(zhì)量PM2.5濃度、國控?cái)嗝嫠|(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)以及土壤質(zhì)量作為最主要依據(jù)，加強(qiáng)資金績效考核。地方也應(yīng)當(dāng)安排資金，同中央財(cái)政專項(xiàng)資金形成合力。
三是共同做好北方清潔取暖等重點(diǎn)工作。京津冀及其周邊地區(qū)大氣治理仍然是工作重點(diǎn)。按照習(xí)近平總書記在第十四次中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)上的重要講話精神，啟動(dòng)北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作，在“2+26”傳輸通道城市中開展以整治散煤為重點(diǎn)的大氣污染治理工作。
（三）完善政策運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方生態(tài)文明建設(shè)投入積極性
一是支持強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法工作，做到工業(yè)污染源全面達(dá)標(biāo)排放。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，切實(shí)做到達(dá)標(biāo)排放，形成高壓態(tài)勢(shì)和強(qiáng)力威懾效果，落實(shí)好“誰污染、誰治理”“誰損害、誰賠償”，將環(huán)境治理成本內(nèi)部化，逐步理順環(huán)保投入機(jī)制。進(jìn)一步支持完善環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，確保監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)客觀。重視和支持省以下環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法垂直管理體制改革。
二是加快推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式。加強(qiáng)與規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。由于污水垃圾等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營收費(fèi)模式比較成熟，適宜推廣政府與社會(huì)資本合作的模式。地方應(yīng)積極創(chuàng)造條件，通過PPP模式引入社會(huì)資金，提升運(yùn)營效率。
三是支持運(yùn)用金融杠桿推動(dòng)綠色發(fā)展。通過市場化方式設(shè)立綠色產(chǎn)業(yè)基金，支持利用綠色信貸、綠色債券、綠色證券、綠色發(fā)展基金、綠色保險(xiǎn)等政策工具為生態(tài)文明建設(shè)服務(wù)。
（四）加快建立健全橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，共同推動(dòng)跨流域跨區(qū)域生態(tài)保護(hù)
一是繼續(xù)鞏固已經(jīng)建立的跨省流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。推動(dòng)新安江、東江、九洲江等建立起跨省橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，中央財(cái)政給予一定資金引導(dǎo)，上下游省份各拿出一部分資金，共同用于流域治理，搭建起“成本共擔(dān)、效益共享”的跨省流域治理平臺(tái)，充分體現(xiàn)“權(quán)責(zé)對(duì)等、互利共贏”要求，上述流域相關(guān)省份應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)協(xié)作，鞏固試點(diǎn)成效。
二是研究論證推動(dòng)長江流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)?？紤]打造流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的新平臺(tái)，將上下游省份充分聚合在一起，共同推動(dòng)長江大保護(hù)。通過科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)，切實(shí)體現(xiàn)生態(tài)有價(jià)的理念，使得享受良好生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域付出一定成本，生態(tài)環(huán)境保護(hù)做出貢獻(xiàn)的區(qū)域得到相應(yīng)的補(bǔ)償，逐步形成“聯(lián)防共治、相互監(jiān)督、成本共擔(dān)、受益共享”的大保護(hù)格局，不斷提升長江流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。
三是鼓勵(lì)地方加快推動(dòng)橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)。部分地方工作進(jìn)展比較快，如福建省早在2003年就開展了相關(guān)探索，省內(nèi)跨區(qū)市的閩江、九龍江、敖江已經(jīng)全面建立了流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；湖南省在湘江流域，四川省在岷江、沱江、嘉陵江等流域建立了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，山東等省還在大氣領(lǐng)域開展了生態(tài)補(bǔ)償?shù)奶剿?，充分調(diào)動(dòng)起了相鄰地區(qū)環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)積極性，取得了很好的效果。各地要繼續(xù)推動(dòng)省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立，更好地發(fā)揮橫向補(bǔ)償機(jī)制作用。
（五）加快生態(tài)文明制度建設(shè)，發(fā)揮制度的根本性作用
一是進(jìn)一步完善綠色稅收體系。統(tǒng)籌考慮綠色稅制建設(shè)，強(qiáng)化稅收對(duì)自然資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的調(diào)控作用，形成有效的約束和激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。環(huán)境保護(hù)稅法實(shí)施后，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)與征稅兩套制度平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)研究擴(kuò)大征稅范圍，條件成熟時(shí)，將揮發(fā)性有機(jī)物等污染防治任務(wù)較重的污染物列為征稅項(xiàng)目。地方可以在稅法規(guī)定的稅額幅度內(nèi)，統(tǒng)籌考慮本地區(qū)環(huán)境承載能力、污染物排放現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)要求，適時(shí)提高適用稅額標(biāo)準(zhǔn)，真正實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理成本內(nèi)部化。在資源稅方面，要繼續(xù)深化改革，完善從價(jià)計(jì)征政策，擴(kuò)大水資源稅試點(diǎn)地區(qū)范圍，并適時(shí)在全國全面推開。要將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間上，地方可以積極研究對(duì)森林、草場、灘涂等征收資源稅的具體政策，更好地發(fā)揮資源稅對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的調(diào)節(jié)作用。
二是推動(dòng)中央與地方環(huán)保財(cái)政事權(quán)劃分。加快制度建設(shè)，盡早以法律條款的形式將財(cái)政事權(quán)劃分固定下來，地方應(yīng)當(dāng)切實(shí)承擔(dān)起職責(zé)，對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，加大當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理投入。中央主要承擔(dān)起跨區(qū)域的環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，如近年來開展的山水林田湖草項(xiàng)目，中央財(cái)政集中財(cái)力重點(diǎn)支持關(guān)系國家生態(tài)安全格局、具有典型外溢性的生態(tài)保護(hù)治理項(xiàng)目，地區(qū)性的生態(tài)保護(hù)和修復(fù)項(xiàng)目則主要由地方來完成。
三是積極推動(dòng)建立排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易是運(yùn)用市場機(jī)制配置環(huán)境資源的有效手段。目前排污權(quán)有償取得及交易仍處于試點(diǎn)階段，一些省份還沒有實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)這項(xiàng)工作；核定初始排污權(quán)，將排污總量落實(shí)到企事業(yè)單位工作進(jìn)展慢；環(huán)境監(jiān)測(cè)執(zhí)法跟不上，存在超標(biāo)排污、違法排污現(xiàn)象，企業(yè)參與開展排污權(quán)交易的內(nèi)生動(dòng)力不足；排污權(quán)交易市場環(huán)境也有待進(jìn)一步改善。各地要研究解決存在的問題，積極擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，爭取在火電、鋼鐵等行業(yè)全面推進(jìn)排污權(quán)交易。
四是加快推進(jìn)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革。2016年，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組通過了財(cái)政部、國土部制定的《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》， 2017年6月，財(cái)政部、國土資源部印發(fā)了《礦業(yè)權(quán)出讓收益征收管理暫行辦法》。各地要落實(shí)好改革方案部署要求，維護(hù)好礦業(yè)權(quán)國家所有者權(quán)益，深入推動(dòng)礦業(yè)資源節(jié)約與綜合利用，真正落實(shí)好礦山環(huán)境恢復(fù)治理責(zé)任。
來源：人民網(wǎng)
